Trong hơn 17 năm qua, Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) được xem là bộ công cụ hữu hiệu giúp chỉ rõ các hạn chế trong chính sách phát triển khu vực tư nhân tại cấp tỉnh ở Việt Nam, từ đó thúc đẩy chính quyền các tỉnh, thành phố thực hiện nhiều hoạt động thường xuyên, liên tục nhằm nâng cao chất lượng điều hành kinh tế và cải thiện môi trường kinh doanh.
Tuy nhiên, cùng với sự thành công về sự phát triển vượt bậc của kinh tế tư nhân tại Việt Nam, những năm gần đây vấn đề ô nhiễm môi trường ngày càng trở nên cấp thiết, đòi hỏi có sự chuyển đổi dần sang các mô hình phát triển xanh hơn. Áp lực một phần cũng đến từ các xu hướng toàn cầu nơi mà Việt Nam đã có những cam kết mạnh mẽ về giảm phát thải. Nhận thức và mối quan tâm của xã hội đối với các vấn đề ô nhiễm môi trường, biến đổi khí hậu và nạn phá rừng cũng ngày càng nâng cao. Trong bối cảnh này, các nhà lãnh đạo Việt Nam bắt đầu nhấn mạnh đến nhu cầu cấp thiết phải chuyển đổi sang mô hình phát triển mới.
Để góp phần hiện thực hóa định hướng cấp thiết này, VCCI đã tìm kiếm cách tiếp cận mới trên cơ sở thành tựu của PCI nhằm hỗ trợ và thúc đẩy chính quyền các tỉnh, thành phố quan tâm hơn tới mục tiêu kiến tạo hệ sinh thái kinh doanh xanh. Do đó, điều tra PCI 2022 sắp tới sẽ tích hợp một bộ câu hỏi mới được thiết kế để đánh giá cảm nhận của doanh nghiệp về những nỗ lực của chính quyền cấp tỉnh trong việc khuyến khích phát triển hoạt động sản xuất, kinh doanh bền vững, thúc đẩy đầu tư xanh và đổi mới có chất lượng cao. Mục tiêu của VCCI là xây dựng một hệ thống xếp hạng cấp tỉnh mới, được gọi là Chỉ số Xanh cấp tỉnh [Provincial Green Index (PGI)], nhằm khuyến khích và thúc đẩy nỗ lực của chính quyền các tỉnh hướng đến sự phát triển khu vực tư nhân theo tinh thần Chiến lược tăng trưởng Xanh Quốc gia và Chiến lược Quốc gia ứng phó với Biến đổi Khí hậu. Trong phần phương pháp luận này, chúng tôi khái quát hóa dự kiến nội dung chính của Chỉ số Xanh cấp tỉnh PGI và dự báo những thách thức đối với việc xây dựng, phát triển bộ chỉ số này.
Các nội dung dự kiến của Chỉ số xanh cấp tỉnh
Đề đo lường được chính sách phát triển hệ sinh thái kinh doanh thân thiện với môi trường cấp tỉnh tại Việt Nam, chúng tôi dự kiến xây dựng bốn nhóm nội dung của bộ chỉ số PGI. Do tính chất đa chiều của việc phát triển hệ sinh thái kinh doanh xanh và tính chất phức tạp của việc xác định tầm quan trọng tương quan của các khía cạnh xã hội – chính trị và kinh tế của từng nội dung của bộ chí số PGI, chúng tôi tạm thời giả định mỗi nhóm nội dung của PGI có trọng số như nhau. Chúng tôi liệt kê và mô tả bốn nhóm nội dung dưới đây, theo thứ tự từ các hoạt động truyền thống đến các hoạt động mới nhất và mang nhiều kỳ vọng nhất.
Nội dung thứ nhất: Giảm thiểu tác hại của thiên tai và biến đổi khí hậu đối với hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua việc cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ công hiệu quả của chính quyền cấp tỉnh
Chuẩn bị sẵn sàng và chủ động ứng phó với thiên tai là trách nhiệm truyền thống nhất của chính quyền các tỉnh ở Việt Nam. Biến đổi khí hậu và thiên tai từng là một nội dung quan trọng trong điều tra PCI năm 2019 (do VCCI và Quỹ Châu Á phối hợp), trong đó các doanh nghiệp đánh giá khá tích cực về công tác ứng phó với rủi ro thiên tai và biến đổi khí hậu của chính quyền cấp tỉnh Việt Nam. Thật thú vị, ở mỗi tỉnh, thành phố, phản hồi của doanh nghiệp về chủ đề này có mối tương quan rất cao với một số chỉ số thành phần của PCI (đặc biệt là chỉ số thành phần Tính năng động của chính quyền tỉnh, thành phố và chỉ số thành phần Thiết chế pháp lý). Điều này là có lý, bởi chất lượng quản trị về thiên tai, biến đổi khí hậu của các địa phương thực sự liên quan trực tiếp đến sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân, giúp tăng cường khả năng thích ứng, khả năng tồn tại và phát triển của các doanh nghiệp cho dù phải đối mặt với những cú sốc từ thiên tai hay thách thức về môi trường.
Nội dung thứ hai: Giảm thiểu các tác hại môi trường do các doanh nghiệp gây ra thông qua việc nâng cao thực thi các tiêu chuẩn môi trường tối thiểu
Một số vấn đề liên quan đến quản trị môi trường cấp tỉnh đã được đo lường bởi PCI trong nhiều năm qua. Đặc biệt, hoạt động thanh tra/kiểm tra về môi trường và các hoạt động thanh, kiểm tra khác luôn là một nội dung khảo sát thường niên của điều tra PCI. Với PGI, chúng tôi dự kiến sẽ đi sâu tìm hiểu về mục đích, hiệu suất và hiệu quả của các cuộc thanh, kiểm tra, trong đó bao gồm năng lực của các cơ quan quản lý môi trường địa phương và mức độ hợp tác với các doanh nghiệp để tối ưu hóa việc tuân thủ theo hướng thiết thực và khả thi nhất.
Chúng tôi dự kiến sử dụng nhóm nội dung này đo lường mức độ hiệu quả của việc chính quyền địa phương huy động áp lực xã hội (thông qua các hình thức như sử dụng tiếng nói của các tổ chức xã hội) để tăng mức độ tuân thủ của doanh nghiệp và đồng thời để giám sát việc tuân thủ luật pháp môi trường của các doanh nghiệp. Trong điều tra PCI 2019 và 2020, chúng tôi đã đưa ra các câu hỏi nhằm đánh giá hiệu quả tương quan giữa các quy định của Nhà nước và áp lực xã hội trong việc định hình hành vi môi trường của các doanh nghiệp và dự kiến sẽ sử dụng thước đo này trong Chỉ số PGI.
Nội dung thứ ba: Tối đa hóa lợi ích môi trường từ các hoạt động quan trọng của chính quyền địa phương, bao gồm hoạt động đầu tư, kinh doanh của DNNN cấp tỉnh và các hoạt động đầu tư và chi tiêu công khác
Nhóm nội dung này tập trung đánh giá các hoạt động của chính quyền cấp tỉnh, dù các hoạt động này không thuộc diện làm tổn hại môi trường nhưng lại có cơ hội đóng góp hiệu quả hơn vào tăng trưởng xanh, đạt được các mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ tác động của biến đổi khí hậu. Trọng tâm của việc đánh giá nói trên sẽ là khuyến khích tối đa hóa hiệu quả và hiệu suất tiêu thụ tài nguyên thiên nhiên, như giảm thiểu chất thải, tối đa hóa sử dụng nguyên liệu tái chế, tái sử dụng chất thải, sử dụng năng lượng tái tạo đồng thời bảo tồn được các nguồn tài nguyên thiên nhiên quan trọng tại mỗi địa phương.
Thông thường, khi thực hiện thay đổi, hiệu suất, hiệu quả nội bộ cũng như tính phù hợp với các yếu tố bên ngoài sẽ được thúc đẩy nếu công tác đánh giá được đẩy mạnh và khâu báo cáo được minh bạch. Để nâng cao chất lượng quản trị môi trường cấp tỉnh, cần có một số thay đổi về cách tiếp cận vì ba lý do chính sau. Thứ nhất, các chi tiêu và đầu tư công tại cấp tính và các hoạt động liên quan có tác động môi trường đáng kể và trực tiếp. Điều này đặc biệt đúng với trường hợp các DNNN do tỉnh quản lý. Thứ hai, chính quyền có thể thúc đẩy các mô hình kinh doanh xanh, trong đó các doanh nghiệp chú trọng đến yếu tố bảo vệ môi trường, trong hoạt động xây dựng và thực thi chính sách của mình. Cách tiếp cận này có thể giúp tìm ra và nhân rộng các thực tiễn tốt, tấm gương sáng cho cộng đồng doanh nghiệp noi theo, đồng thời bổ sung căn cứ pháp lý để cơ quan nhà nước ban hành quy định điều chỉnh. Thứ ba, bằng cách hỗ trợ các doanh nghiệp “xanh” trong các hoạt động đấu thầu mua sắm công, các tỉnh có thể xây dựng thị trường cho hàng hóa và dịch vụ xanh, qua đó khuyến khích khu vực tư nhân dần chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp, thân thiện với môi trường hơn.
Nội dung thứ tư: Tối đa hóa lợi ích môi trường từ các doanh nghiệp thông qua các chính sách ưu đãi và dịch vụ hỗ trợ hiệu quả của chính quyền tỉnh
Đây là thách thức lớn nhất trong bốn nhóm nội dung bởi đây là lĩnh vực chính quyền cấp tỉnh chưa có kinh nghiệm và ít chuyên môn nhất. Về cơ bản, chính quyền các tỉnh phải can thiệp vào thị trường để khắc phục các lỗi do doanh nghiệp gây ra, qua đó giảm thiểu các tác động đến môi trường. Quá trình này có thể sẽ xác định được các nhân tố/hành động tác động tích cực đến môi trường từ khu vực tư nhân. Trên cơ sở đó chính quyền cấp tỉnh hỗ trợ các doanh nghiệp này tiếp cận với các nguồn lực do mình quản lý như đất đai, thuế và đấu thầu.
Tuy nhiên, việc xây dựng được và thực thi có hiệu quả các chính sách minh bạch và rõ ràng nhằm loại bỏ tiêu cực, đặc biệt là hành vi trục lợi của các quan chức đang là thách thức lớn đối với phương pháp dùng lực đẩy thị trường nói trên để thúc đẩy hành vi xanh trong doanh nghiệp. Trong các cuộc thảo luận với một số doanh nghiệp về việc tiếp cận ưu đãi đất đai cấp tỉnh, chúng tôi được phản ánh vẫn có hành vi nhũng nhiễu của cán bộ địa phương. Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi 2020, có hiệu lực từ đầu năm 2022, nới rộng phạm vi thực hiện nghĩa vụ tài chính trong bảo vệ môi trường thông qua việc quy định về Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất. Luật cũng đặt tiền đề cho hệ thống hạn ngạch phát thải và thị trường mua bán các-bon và qua đây cũng có trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh. Cách các tỉnh ứng phó với những thách thức này và cơ chế sử dụng ngân sách cũng sẽ đóng vai trò trong việc khuyến khích những hành vi tích cực và hạn chế các tác động tiêu cực của hoạt động sản xuất, kinh doanh đối với môi trường.
