Quyền lực của các Tổ chức Phi chính phủ trong đời sống chính trị quốc tế

Tổ chức này làm cho quá trình quản lý nhà nước, ra quyết định chính trị ở các quốc gia có sự thay đổi nhất định so với vài thập niên trước. Một trong số các chủ thể đó là các tổ chức phi chính phủ (NGOs). Trong các nền chính trị phương Tây, nhiều quốc gia coi các NGO là một thành tố của hệ thống chính trị, bởi vai trò quan trọng của nó trong quá trình hoạch định chính sách ở các quốc gia này. 

Theo cách hiểu phổ biến trên thế giới hiện nay, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) là các chủ thể có tư cách pháp nhân, là những tổ chức không thuộc chính phủ như các viện, các tổ chức của tư nhân, các tổ chức công cộng, hoặc các quỹ… Một trong các tiêu chí để xếp loại các NGO chính là căn cứ vào mục đích hoạt động của nó. Về nguyên tắc, các NGO chính là các tổ chức hoạt động phi lợi nhuận, được lập ra một cách hợp pháp theo pháp luật của quốc gia mà nó đăng ký và tuân thủ pháp luật của nước mà các tổ chức đặt trụ sở.

Hiện nay, theo thống kê, trên thế giới có khoảng 10.000 NGO đang hoạt động ở tầm quốc gia, chẳng hạn như tổ chức Freedom House (Mỹ), Medecin san Frontier (Pháp), Tổ chức quan tâm Dân số (Anh), Câu lạc bộ Sierra, hoặc Mạng lưới Môi trường (Anh). Đây cũng là những tổ chức có tầm hoạt động rộng và sức ảnh hưởng mạnh. Nếu tính trên phạm vi toàn cầu, có khoảng 5.800 tổ chức phi chính phủ quốc tế (INGOs) đã đăng ký hoạt động, chẳng hạn như Tổ chức Ân xá Quốc tế, Liên minh Baptist thế giới, Hiệp hội vận tải thủy Quốc tế, hoặc Tổ chức Chữ thập đỏ quốc tế, cùng với vô số các mạng lưới, các tổ chức phi chính phủ khác([1]).

Các vai trò truyền thống của NGO

Trước đây, khi nói đến các NGO, người ta thường gắn nó với hai dạng hoạt động phổ biến như sau: - Tham gia vào các hoạt động hỗ trợ nhân đạo và phát triển bền vững trên phạm vi quốc gia cũng như toàn cầu. Đây là một mục tiêu quan trọng mà các NGO hướng tới trong hoạt động của mình. Nhiều người cho rằng, các hoạt động này là sự đóng góp thiết thực và cụ thể nhất của các NGO, và nó cũng thường được khuyến khích và chào đón ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là ở những nước đang phát triển. Các tổ chức NGO, chẳng hạn như Oxfam của Anh, Care của Mỹ… thường tiến hành các chiến dịch gây quỹ để phục vụ cho các mục tiêu nhân đạo, từ thiện, giảm nhẹ thiên tai trên phạm vi toàn cầu với tư cách là các khoản viện trợ.

Khác với các nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA), viện trợ của các NGO thường là loại viện trợ không hoàn lại, thông qua các chương trình, dự án. Tất nhiên, quy mô của các dự án phát triển thường không lớn (từ vài nghìn đến vài trăm nghìn đôla Mỹ), thời gian thực hiện không dài, nhưng thường đáp ứng kịp thời nhu cầu của đối tượng thụ hưởng, sát với khả năng quản lý, sử dụng của nơi nhận viện trợ.

 Hiện nay nhiều nước phát triển đã dành một phần viện trợ ODA của mình cho các nước đang phát triển thông qua chương trình giải ngân của các NGO. Các số liệu thống kê không chính thức cho thấy, hình thức viện trợ thông qua các tổ chức NGO của các nước phát triển ngày càng tăng và trên thực tế đã hỗ trợ đáng kể cho các chương trình kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Ngoài ra, các NGO còn nhận được sự hỗ trợ tài chính của các tổ chức tôn giáo, từ các quỹ từ thiện tư nhân, hoặc từ các khoản quyên góp với nhiều hình thức khác nhau.

Hoạt động của các NGO tại các nước đang phát triển cũng thường gắn với các chương trình giảm nghèo và phát triển bền vững. Đây cũng là mục tiêu và sứ mệnh chung của nhiều tổ chức. Mỗi NGO có thể có cách tiếp cận khác nhau, nhưng họ luôn có xu hướng dành sự quan tâm cho cấp cơ sở và xây dựng các quan hệ trực tiếp với các đối tượng xã hội mà họ hỗ trợ.  Ngày càng nhiều các NGO hướng tới cách tiếp cận giúp đối tượng nhận giúp đỡ giải quyết các nguyên nhân cốt lõi gây ra khó khăn cho họ, thay vì chỉ giải quyết các hậu quả của những khó khăn đó. Cách tiếp cận này sẽ giúp cho các cộng đồng, các nhóm yếu thế trong xã hội tạo dựng được những cơ sở cho sự phát triển bền vững của chính bản thân mình.

Xây dựng năng lực cho các đối tác

Ngày nay, các NGO nhìn chung không chỉ đặt trọng tâm vào các hoạt động hỗ trợ mang tính nhân đạo và cung cấp các dịch vụ trực tiếp cho đối tượng cần giúp đỡ, mà còn chú trọng việc hỗ trợ chính phủ các nước, hoặc các tổ chức của người dân, nâng cao năng lực cho các đối tác ở cấp địa phương, cũng như năng lực của các cơ quan chính phủ. Hỗ trợ của các NGO chủ yếu hướng tới nâng cao năng lực cho các đối tác về tổ chức quản lý hành chính và tài chính, truyền đạt kinh nghiệm của các nước đi trước. 

Sự mở rộng vai trò và ảnh hưởng của các NGO ngày nay

Trong môi trường mà quá trình toàn cầu hoá đời sống kinh tế và chính trị quốc tế diễn ra ngày càng sâu rộng, phạm vi ảnh hưởng của các NGO cũng đã vượt ra khỏi các lĩnh vực truyền thống, hướng tới xác lập một loạt các vai trò mới.

Sự phát triển của các NGO từ cấp độ địa phương đến cấp độ toàn cầu

Quá trình toàn cầu hóa truyền thông đã tạo điều kiện cho các nhóm, dù là nhỏ bé, có thể thiết lập và duy trì sự hợp tác, cho dù họ có thể sống cách xa nhau hàng nghìn cây số. Điều này cũng tạo điều kiện cho các NGO hoạt động không chỉ trên phạm vi lãnh thổ của một quốc gia, mà có thể vươn tới phạm vi toàn cầu. Tuy nhiên, không phải NGO nào cũng lựa chọn cách hoạt động trên phạm vi toàn cầu.

Có những tổ chức quy mô không hề nhỏ, nhưng chỉ giới hạn hoạt động của mình trong phạm vi một địa phương, hay một vùng lãnh thổ nhất định. Ngay cả những tổ chức như vậy cũng có thể dễ dàng thay đổi phương thức hoạt động, có thể nhanh chóng chuyển phạm vi từ một thị trấn sang phạm vi toàn cầu. Nhân tố quan trọng nhất quyết định điều này chính là các mục tiêu mà các tổ chức hướng tới.

Quá trình toàn cầu hóa về kinh tế đã dẫn tới xu hướng toàn cầu hóa các liên minh, các tổ chức tài chính, các hiệp hội nghề nghiệp, cũng như bản thân các nhà khoa học trong các tổ chức phi chính phủ quốc tế…Việc các NGO tập hợp nhau lại trong các liên minh toàn cầu làm cho tiếng nói và sự ảnh hưởng của họ trở nên có trọng lượng và hiện hữu hơn so với các tổ chức chỉ hoạt động trọng khuôn khổ một quốc gia.

Do vậy, hướng tới phạm vi hoạt động toàn cầu dường như là mục tiêu chung của hầu hết các NGO có tham vọng tạo ra sự ảnh hưởng này. Tuy nhiên, tầm nhìn này của các tổ chức đều phải trải qua sự thử nghiệm trên thực tế. Nếu mục tiêu chính của một NGO là cung cấp một loại dịch vụ nào đó cho các thành viên của mình, hay để theo đuổi các hoạt động từ thiện ở tầm quốc gia, thì phải sau hàng chục năm người ta mới có thể thành lập các mạng lưới xuyên quốc gia.

Nói cách khác, chỉ khi nào các NGO đã đứng vững trên phạm vi quốc gia của mình, thì nó mới tính đến chuyện mở rộng phạm vi ảnh hưởng để trở thành một NGO mang tầm quốc tế. Các tổ chức công đoàn, phụ nữ, các tổ chức từ thiện hướng tới người già, các hội kế hoạch hóa gia đình…v.v.  là những ví dụ điển hình cho tình trạng này.

Tác động và gây ảnh hưởng đến chính sách của chính phủ các nước

Một trong những hoạt động quan trọng mà các NGO hướng tới ngày nay là tác động đến chính sách của chính phủ các nước nhằm đem lại lợi ích cho các đối tượng mục tiêu của tổ chức mình, hoặc đấu tranh vì các lợi ích công nào đó, chẳng hạn như bảo vệ môi trường sinh thái, bảo tồn các giá trị văn hóa truyền thống, hay bảo vệ lợi ích của các nhóm yếu thế, chịu thiệt thòi trong xã hội … Chiến dịch vận động của các NGO có thể tác động trực tiếp đến chính sách của chính phủ nước sở tại, và trong nhiều trường hợp, nó có thể giành được sự ủng hộ từ các chính phủ nước ngoài, hay từ các NGO khác cùng nằm trong mạng lưới hoạt động của họ. Chẳng hạn, các tổ chức hoạt động vì môi trường thường nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ từ các mạng lưới xuyên quốc gia.

Trong một số trường hợp, chiến dịch vận động của các NGO có thể được phát động đồng thời từ nhiều quốc gia, trong cùng một thời điểm, nhằm thu hút sự quan tâm của cộng đồng trên phạm vi toàn cầu. Với cách làm đó, họ có thể gây áp lực đối với chính phủ các nước, buộc các chính phủ phải cân nhắc khi đưa ra các quyết định chính sách của mình. Tổ chức Ân xá Quốc tế, Hội những người bạn Trái đất ban đầu được thành lập ở Anh và Mỹ, nhưng hiện nay, các tổ chức này đã có chi nhánh hoạt động trên phạm vi toàn cầu và họ có thể tiến hành các vận động chính sách theo kiểu này. Và tất nhiên, với phương thức hoạt động như vậy, cơ hội thành công của các chiến dịch cũng khá cao.

Ở phạm vi quốc gia, vận động chính sách cũng là một phương thức nhằm hỗ trợ việc xây dựng và triển khai thực hiện các chính sách của chính phủ. Hoạt động này của các NGO là nhằm mục đích làm cho lợi ích của các đối tượng mà họ quan tâm được thể hiện một cách rõ ràng trong các chính sách của nhà nước và việc phân bổ các nguồn lực quốc gia như các chính phủ đã cam kết phải đến đúng đối tượng hưởng thụ, đúng các nhóm mục tiêu, đặc biệt là các nhóm dễ bị tổn thương như người nghèo, người chịu thiệt thòi bởi các thảm họa thiên nhiên….

Cũng thông qua việc phối hợp với các đối tác ở cấp địa phương, các NGO góp phần đưa các thông tin phản hồi về việc thực hiện các chính sách từ những người nghèo ở địa phương, ở khu vực nông thôn tới các cấp chính quyền. Bằng hoạt động của mình, các NGO đã tạo ra một môi trường đối thoại chính sách giữa những người dân địa phương và các nhà hoạch định chính sách.

Vai trò tư vấn trong các cơ quan của Liên hợp quốc và của các tổ chức quốc tế

Trong nền chính trị quốc gia và quốc tế, vị thế cũng như hoạt động của các NGO trước đây ít khi được tính đến với tư cách là một chủ thể quyền lực chính thức. Nhưng cùng với thời gian, nhiều nhóm áp lực, đặc biệt là các nhóm đang hoạt động ở Mỹ, đã tiến hành thành công các chiến dịch vận động, đưa vị thế của các NGO lên ngôi vị chính thức trong các diễn đàn chính trị toàn cầu. Nhờ đó, tiếng nói của các tổ chức này đã ngày càng trở nên quan trọng trong nhiều vấn đề quốc gia và quốc tế. Theo đó, dự thảo Hiến chương Liên hợp quốc đã được sửa đổi nhằm bổ sung một điều khoản trong đó quy định rằng, Hội đồng Kinh tế và Xã hội (ECOSOC) của Liên hợp quốc phải tham vấn các tổ chức phi chính phủ trước khi đưa ra các quyết định của mình. Với quy định này, vị thế chính trị của các NGO đã được xác lập ở diễn đàn quan trọng nhất của thế giới.

Trong những phiên họp đầu tiên, Liên minh Các hiệp hội Thương mại Thế giới đã đi đầu trong việc biến những điều khoản vốn còn khá mơ hồ trong Hiến chương Liên hợp quốc thành những quy định về quyền được tham gia của các NGO vào các quyết định của tổ chức này. Sau 5 năm, Hội đồng đã chính thức thể chế hóa nó trong một nghị quyết của mình và cuối cùng là việc thông qua một đạo luật dành cho các NGO.

Các nghị quyết và quy định của Hội đồng Kinh tế và Xã hội của Liên hợp quốc đã phân các NGO thành ba loại nhóm: (1) Một số NGO có vị thế cao, được phép tham gia vào hầu hết các công việc của Hội đồng. Các nhóm này đóng vai trò then chốt, hoạt động như các thành viên thường trực; (2) Nhóm các NGO đặc biệt được tham gia vào một số lĩnh vực hoạt động mà họ có kinh nghiệm. Nhóm này chỉ được mời tham vấn khi có các vấn đề liên quan trực tiếp đến lĩnh vực hoạt động của họ; (3) Nhóm các NGO được huy động một cách không thường xuyên vào các công việc của Hội đồng. Đây được xem là nhóm vòng ngoài với vai trò ít quan trọng hơn.

Kể từ đó, các NGO đã trở thành một chủ thể quyền lực chính thức có tiếng nói trên các diễn đàn kinh tế và chính trị thế giới với tư cách là một bên tham vấn quan trọng của Hội đồng Kinh tế và Xã hội của Liên hợp quốc (ECOSOC)([2]). Theo các quy định của Liên hợp quốc, một NGO có đủ tư cách tham gia vào các hoạt động của tổ chức này với vai trò tham vấn, cần phải hội đủ một số điều kiện như: (1) Tổ chức này phải ủng hộ cho các mục tiêu và hoạt động của Liên hợp quốc; (2) Là một tổ chức quốc tế được lập ra không phải là sản phẩm của một thỏa thuận liên chính phủ; (3) Các NGO có thể có tổ chức thành viên là đại diện của chính phủ các nước, nhưng các thành viên này không được can thiệp vào quyền tự do bày tỏ chính kiến của tổ chức đó.

Nhìn chung, tiếng nói của các NGO đối với các vấn đề chung của cộng đồng quốc tế ngày càng được các nước và các tổ chức quốc tế lớn như Liên hợp quốc, Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) và đặc biệt là các tổ chức ngân hàng, tài chính thế giới như Ngân hàng Thế giới (WB), và Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) quan tâm. Tính đến đầu thế kỷ XXI, đã có khoảng 2.870 tổ chức NGO được hưởng quy chế tham khảo ý kiến của Hội đồng Kinh tế và Xã hội (ECOSOC) của Liên hợp quốc([3]).

Theo quy định, số NGO trong danh sách được lựa chọn này được quyền phát biểu, tham gia thảo luận tại các phiên họp của Hội đồng và có quyền đề xuất đưa những vấn đề cần quan tâm vào chương trình nghị sự của Hội đồng này. Kể từ năm 1986, UNDP đã thành lập riêng một văn phòng chuyên theo dõi và phối hợp hoạt động với các NGO. Ngân hàng Thế giới hàng năm đều tổ chức các Hội nghị tư vấn với các NGO. Sự tham gia của các tổ chức này trên các diễn đàn về kinh tế, xã hội và phát triển ngày một tăng. Bên cạnh đó, họ cũng thường tổ chức các diễn đàn riêng song song với những hội nghị quốc tế. Với tiếng nói và vị thế của mình, các NGO đã đóng góp đáng kể vào sự thành công của nhiều hội nghị quốc tế lớn trong những năm qua như Hội nghị Thế giới về Phụ nữ, Hội nghị thế giới về Dân số và Phát triển, Hội nghị thượng đỉnh về Phát triển xã hội, Hội nghị Thế giới về Môi trường…

Có thể nói, các NGO giờ đây đã không tự khép mình trong các lĩnh vực nhân đạo, từ thiện trong các không gian nhỏ, hẹp nào đó của đời sống xã hội. Họ đang ngày càng mở rộng quy mô và vị thế của mình, tham dự ngày càng sâu vào đời sống kinh tế, chính trị trên phạm vi quốc gia cũng như toàn cầu. Họ đang dần trở thành một chủ thể quyền lực đích thực trong đời sống chính trị quốc tế./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. John Baylis & Steve Smith (2001), The globalization of world politics – An introduction to international relations, by Oxford University Press Inc., New York.
2. Donald Snow, Eugene Brown (2000), International relations – the changing contours of power, by Addison Wesley Longman, Inc.
3. Rechard Higgott (2010), International Political institutions, Handbook of political science.
4. Ann Florini (2010), International NGOs, The Oxford handbook of political institutions, Oxford University Press, page 679.
5. Wagaki Mwangi (2009), The political contestation of transnational NGOs in the Emerging Global Public Domain.
6. Daniela Irrena (2010), NGO’s roles in humanitarian intervention and peace sopport operations, paper presented at the ISA Annual convention 2010, New Orleans, FC 10- NGOs, Development and Governance.